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25 Nov,2019
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在北京大學(xué)2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會(huì)上，財(cái)政部PPP中心黨委書(shū)記、主任焦小平就PPP改革的基本理論邏輯、PPP改革在現(xiàn)代財(cái)政制度建立中起到的作用進(jìn)行了精彩發(fā)言。內(nèi)容如下：
尊敬的辜勝阻副主席，樓繼偉會(huì)長(zhǎng)，史耀斌主任，郝平校長(zhǎng)，高培勇副院長(zhǎng)，各位嘉賓，女士們，先生們：
大家上午好！非常高興參加2019“全球PPP50人”論壇第二屆年會(huì)。經(jīng)過(guò)五年改革，PPP已成為公共服務(wù)的重要供給方式，項(xiàng)目覆蓋十九個(gè)行業(yè)，中國(guó)已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。在PPP高質(zhì)量發(fā)展新階段，如何進(jìn)一步發(fā)揮PPP改革在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、全面深化改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度中的作用，我談兩點(diǎn)認(rèn)識(shí)。
一、PPP改革的基本理論邏輯
PPP改革是一項(xiàng)系統(tǒng)綜合性改革，而不僅僅是一種項(xiàng)目融資機(jī)制。上世紀(jì)70年代，英國(guó)開(kāi)始運(yùn)用PPP模式解決政府預(yù)算不足而造成公共服務(wù)供給短缺和質(zhì)量問(wèn)題；90年代世界銀行開(kāi)始推廣PPP項(xiàng)目融資模式。2013年底，我國(guó)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)國(guó)情，自上而下系統(tǒng)推進(jìn)PPP改革。由于PPP模式首先在市場(chǎng)化、法治化程度較高的經(jīng)濟(jì)體運(yùn)用，而且主要以項(xiàng)目融資形式出現(xiàn)，因此，給人先入為主的印象是，PPP模式主要是一種解決政府預(yù)算不足的投融資手段，而其市場(chǎng)化改革核心要義往往被掩蓋和淡化。
中國(guó)PPP改革拓展豐富了傳統(tǒng)PPP模式的內(nèi)涵和運(yùn)用，特別是在我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，其促進(jìn)政府治理模式轉(zhuǎn)型的意義要遠(yuǎn)大于項(xiàng)目融資的作用，可謂源于此而不止于此。其改革的基本邏輯是打破傳統(tǒng)政府壟斷供給模式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，增添了供給新動(dòng)力，提高了供給質(zhì)量和效率，解決了傳統(tǒng)模式供給不足、品種不豐富、質(zhì)量不高等問(wèn)題，屬于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革范疇。
從理論上講，PPP改革和上世紀(jì)80年代農(nóng)村土地承包責(zé)任制、90年代城市國(guó)企改革是一脈相承的，是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分；而與上述兩項(xiàng)改革不同的是，因?yàn)檎枪卜?wù)的供給人，PPP改革把政府作為一類(lèi)改革主體納入到了改革當(dāng)中，刀刃向內(nèi)，在政府自己的“一畝三分地”上進(jìn)行改革。有人說(shuō)PPP改革像舊城改造，涉及政府、市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾等多方利益的調(diào)整和再造，改革的廣度、深度和難度會(huì)更大。
黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》指出，“我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)”，其中一項(xiàng)就是“把社會(huì)主義制度和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不斷解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力的顯著優(yōu)勢(shì)”。PPP改革打開(kāi)了各類(lèi)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的大門(mén)，發(fā)揮了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，充分調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方面的積極性，實(shí)現(xiàn)了集中力量辦大事，豐富了公共服務(wù)供給，讓人民實(shí)實(shí)在在感受到改革創(chuàng)新成果的獲得感和幸福感。
二、PPP改革與建立現(xiàn)代財(cái)政制度
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱?！秉h的十九大報(bào)告指出，要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！?/span>
PPP改革在建立現(xiàn)代財(cái)政制度中起到了保障和促進(jìn)作用，主要體現(xiàn)在提高積極財(cái)政政策質(zhì)量和完善創(chuàng)新預(yù)算管理上，目標(biāo)是優(yōu)化資源配置、完善宏觀(guān)調(diào)控、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。特別是在當(dāng)前大規(guī)模減稅降費(fèi)的同時(shí)，又要保持較高財(cái)政支出強(qiáng)度的形勢(shì)下，PPP改革在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)績(jī)效、防風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)環(huán)境等方面的支撐作用尤為明顯。下面從五個(gè)方面做進(jìn)一步解釋。
第一，逆周期騰挪更大發(fā)展空間。PPP模式通過(guò)平滑項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支出責(zé)任，既解決了當(dāng)期急需上馬項(xiàng)目投資不足問(wèn)題，又可以提高中長(zhǎng)期財(cái)政預(yù)算的可承受可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)了代際公平負(fù)擔(dān)。
第二，統(tǒng)籌合作解決結(jié)構(gòu)性供給不足。在財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩的形勢(shì)下，要統(tǒng)籌政府和市場(chǎng)兩種資源，特別是要通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算、存量資產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性商業(yè)資源等，撬動(dòng)更多社會(huì)資本投資公共服務(wù)補(bǔ)短板項(xiàng)目，增加發(fā)展新動(dòng)力。PPP模式通過(guò)契約方式對(duì)政府和社會(huì)資本合作的權(quán)責(zé)進(jìn)行合理分配和安排，達(dá)到互利共贏(yíng)目的，提高了社會(huì)資本長(zhǎng)期投資的積極性。比如，產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式，通過(guò)政府市場(chǎng)統(tǒng)籌整合創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市興旺和財(cái)政增收的目標(biāo)。
第三，把財(cái)政績(jī)效放在更優(yōu)先位置。在當(dāng)前財(cái)政收支缺口加大的情況下，財(cái)政績(jī)效管理是一種結(jié)構(gòu)性增收手段。在項(xiàng)目管理層面，PPP模式通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、風(fēng)險(xiǎn)分配、績(jī)效付費(fèi)和全生命周期管理等工具，把財(cái)政績(jī)效管理落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)少花錢(qián)、多辦事、辦好事的目的，從機(jī)制上解決傳統(tǒng)分散分治模式不能解決的項(xiàng)目預(yù)算控制難、質(zhì)量控制難和結(jié)果控制難等問(wèn)題。
第四，守住規(guī)范防風(fēng)險(xiǎn)的底線(xiàn)。積極的財(cái)政政策必須要有度，這樣才可持續(xù)。PPP模式是在新《預(yù)算法》實(shí)施后的一項(xiàng)“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的積極財(cái)政政策，但對(duì)各級(jí)政府PPP項(xiàng)目未來(lái)財(cái)政支出責(zé)任總量設(shè)定了一個(gè)限額控制，就是10%財(cái)承管理紅線(xiàn)，從機(jī)制上解決了風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題。
PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任對(duì)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展的影響包括兩個(gè)方面：一是積極影響：PPP通過(guò)打破壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)入項(xiàng)目績(jī)效管理機(jī)制和工具，實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量增長(zhǎng)和厚植發(fā)展勢(shì)能的目的，進(jìn)一步打開(kāi)和夯實(shí)了財(cái)政未來(lái)增收的空間和基礎(chǔ)。二是不利影響：如果對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任沒(méi)有限額控制，財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算平衡將會(huì)受到?jīng)_擊；如果沒(méi)有嚴(yán)格監(jiān)管和信息披露，PPP模式可能泛化異化為一種粗放發(fā)展的融資手段。因此，我們一定要按照“盡力而為、量力而行”的原則，旗幟鮮明支持規(guī)范PPP項(xiàng)目發(fā)展，毫不手軟打擊偽PPP項(xiàng)目，揚(yáng)善懲惡兩手都要硬，絕不能讓“劣幣”沖擊市場(chǎng)。
第五，政府要帶頭優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。在PPP模式中，社會(huì)資本投資的是地方發(fā)展的美好未來(lái)，政府踐諾履約是穩(wěn)定社會(huì)資本投資預(yù)期和信心的關(guān)鍵。目前一批PPP項(xiàng)目已進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)付費(fèi)期，凡是依法合規(guī)、社會(huì)資本按合同約定達(dá)到績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的，政府一定要按合同約定付費(fèi)。從目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，凡是政府講信用、營(yíng)商環(huán)境好的地區(qū)，社會(huì)資本對(duì)投資收益率要求普遍低于全國(guó)平均水平。這說(shuō)明地方政府信用市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制已發(fā)揮作用。此外，PPP項(xiàng)目合同長(zhǎng)達(dá)幾十年，跨及幾個(gè)經(jīng)濟(jì)周期，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，如果市場(chǎng)等發(fā)生大的變化，合同雙方友好協(xié)商調(diào)整合同部分內(nèi)容也是一種正?，F(xiàn)象。
PPP改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)舉措，是助力建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)改革創(chuàng)新實(shí)踐，是一項(xiàng)長(zhǎng)期要做好的工作，任重道遠(yuǎn)，需要大家共同努力。
謝謝大家！
來(lái) 源：中國(guó)財(cái)政部
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