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07 May,2025
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政府采購(gòu)?fù)对V處理是財(cái)政部門作出的準(zhǔn)司法裁決行為，事關(guān)供應(yīng)商合法權(quán)益的維護(hù)，對(duì)營(yíng)造公平公正的政府采購(gòu)營(yíng)商環(huán)境作用重大。但受政府采購(gòu)法律法規(guī)體系龐大、條款繁多、辦案力量不足、對(duì)法律法規(guī)理解不統(tǒng)一等因素所限，基層財(cái)政部門普遍面臨“三難”，即程序不規(guī)范引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)防控難、專業(yè)能力不足導(dǎo)致裁決質(zhì)效提升難、文書標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致指導(dǎo)難。因此，各地在處理投訴過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“同案不同判”“同判不同罰”等問(wèn)題，在一定程度上影響了裁決的公正性和權(quán)威性。
煙臺(tái)市以山東省入選政府采購(gòu)行政裁決第二批示范點(diǎn)建設(shè)城為契機(jī)，按照“省市共建”原則，全面梳理當(dāng)前政府采購(gòu)行政裁決痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題，積極構(gòu)建政府采購(gòu)爭(zhēng)議化解全流程標(biāo)準(zhǔn)化體系，創(chuàng)新建立“分級(jí)受理審理、市級(jí)指導(dǎo)審查”的集中式、一體化行政裁決運(yùn)作機(jī)制。如今，市縣兩級(jí)統(tǒng)籌一體推進(jìn)，探索行政裁決扁平化管理模式，提升政府采購(gòu)行政裁決工作標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化水平，努力實(shí)現(xiàn)行政裁決工作流程、認(rèn)定尺度和處理標(biāo)準(zhǔn)“三統(tǒng)一”，為全國(guó)提供可復(fù)制、可推廣的“煙臺(tái)經(jīng)驗(yàn)”。
投訴處理環(huán)節(jié)中的工作要點(diǎn)
政府采購(gòu)?fù)对V案件的辦理需經(jīng)歷審查受理、厘清調(diào)查思路、發(fā)送答辯通知書、組織開(kāi)展專家論證、辦案人員合議、合規(guī)性審查、發(fā)文審簽等環(huán)節(jié)，相關(guān)程序會(huì)涉及審查標(biāo)準(zhǔn)、法律條款適用、時(shí)限要求等。鑒于這些規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)明確、要求嚴(yán)格，無(wú)論是哪個(gè)環(huán)節(jié)有疏漏，都會(huì)引起法律程序瑕疵，導(dǎo)致裁決結(jié)果不合法，進(jìn)而引發(fā)行政訴訟和行政復(fù)議風(fēng)險(xiǎn)。筆者結(jié)合自身工作實(shí)踐，總結(jié)出以下三方面投訴處理環(huán)節(jié)中的工作要點(diǎn)。
——受理環(huán)節(jié)審查要素。對(duì)于投訴案件的受理，需要對(duì)照《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》認(rèn)真核對(duì)投訴主體、投訴時(shí)限、投訴內(nèi)容、法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)、是否已依法質(zhì)疑等內(nèi)容是否完整、明確。如果缺少要素，便不符合提起投訴的法定條件，則財(cái)政部門應(yīng)不予受理。倘若財(cái)政部門受理并進(jìn)行裁決，則后期可能會(huì)面臨職責(zé)越界的法律風(fēng)險(xiǎn)。如果投訴書中出現(xiàn)的內(nèi)容語(yǔ)義含糊、不明確，則會(huì)直接影響財(cái)政部門的調(diào)查方向，進(jìn)而影響裁決的準(zhǔn)確性。對(duì)于上述情形，財(cái)政部門應(yīng)認(rèn)真審查，依法作出“受理”“不予受理”或“限期補(bǔ)正相關(guān)要素”等決定。
——調(diào)查階段材料審查要素。在調(diào)查階段，財(cái)政部門需要判斷投訴事項(xiàng)的焦點(diǎn)問(wèn)題是什么、應(yīng)向哪些主體發(fā)送答辯通知書、是否需要組織專家論證、應(yīng)組織哪些專業(yè)的專家參與論證、需要提前編制哪些論證事項(xiàng)、是否需要相關(guān)部門的認(rèn)定或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)鑒定等。待相關(guān)工作結(jié)束后，方可根據(jù)調(diào)查情況進(jìn)行合議討論，并草擬處理決定書。這個(gè)過(guò)程需要電話溝通、信函往來(lái)、當(dāng)面詢問(wèn)做筆錄等，且要花費(fèi)大量精力、時(shí)間，但凡一個(gè)環(huán)節(jié)考慮不周，就需要重新開(kāi)展調(diào)查。鑒于返工成本高以及法定處理期為30個(gè)工作日，這樣便會(huì)面臨超期的風(fēng)險(xiǎn)。例如，某個(gè)投訴事項(xiàng)中，投訴人沒(méi)有提供相關(guān)的證據(jù)材料，按理說(shuō)此時(shí)應(yīng)當(dāng)要求投訴人限期補(bǔ)正補(bǔ)充材料，但縣級(jí)財(cái)政部門已經(jīng)作出受理決定，故市級(jí)財(cái)政部門只能要求投訴人重新補(bǔ)充提供證據(jù)。筆者認(rèn)為，這樣不僅削弱了財(cái)政部門的權(quán)威形象，而且鑒于補(bǔ)充證據(jù)過(guò)程計(jì)入投訴處理期限，使得辦案時(shí)間大為緊張?？梢哉f(shuō)，調(diào)查階段的疏漏會(huì)直接影響裁決的效率和準(zhǔn)確性。
——投訴處理決定審查要素。在前期調(diào)查工作結(jié)束后，草擬的處理決定書要重點(diǎn)關(guān)注以下六個(gè)方面：一是作出的決定證據(jù)是否充足；二是引用的法律條款是否準(zhǔn)確；三是決定書中的論述觀點(diǎn)是否表述全面、嚴(yán)謹(jǐn)、凝練，以及是否存在漏洞和爭(zhēng)議；四是對(duì)投訴人訴求答復(fù)是否完整、是否存在未答復(fù)的內(nèi)容；五是裁決事項(xiàng)是否存在法律風(fēng)險(xiǎn)；六是投訴人的救濟(jì)途徑是否列明等。投訴處理決定書是集中展示調(diào)查結(jié)果的載體，這一環(huán)節(jié)的審查結(jié)果直接決定了行政裁決的質(zhì)量。
改革探索中遇到的難題
改革初期，煙臺(tái)市率先開(kāi)展了全市集中式、一體化的行政裁決實(shí)踐，在現(xiàn)有的由同級(jí)財(cái)政部門處理本級(jí)投訴案件的法律框架內(nèi)，建立了“分級(jí)受理審理、市級(jí)指導(dǎo)審查”工作機(jī)制。起初，市級(jí)財(cái)政部門從縣級(jí)財(cái)政部門的投訴處理決定書入手，為其裁決結(jié)果進(jìn)行審查指導(dǎo)。但很快發(fā)現(xiàn)，部分縣級(jí)財(cái)政部門在投訴事項(xiàng)的受理審查、調(diào)查思路或?qū)＜艺撟C方案等處理過(guò)程中存在程序性、全面性、準(zhǔn)確性等問(wèn)題。由于市級(jí)審查指導(dǎo)在后期介入，以此作出的審查指導(dǎo)結(jié)論的客觀性、公正性必然會(huì)受到影響，處理決定面臨法律風(fēng)險(xiǎn)。
一是市級(jí)財(cái)政部門快速詳細(xì)掌握項(xiàng)目全貌存在困難。全面掌握項(xiàng)目詳細(xì)情況，對(duì)市級(jí)財(cái)政部門實(shí)施有效審查指導(dǎo)意義重大。由于沒(méi)有統(tǒng)一相關(guān)資料報(bào)送清單，市縣兩級(jí)大多通過(guò)電話溝通案情，并對(duì)一些重點(diǎn)信息進(jìn)行分享。但鑒于信息量繁多、不同案件的調(diào)查側(cè)重點(diǎn)不同，縣級(jí)財(cái)政部門無(wú)法快速、完整、詳盡地報(bào)告項(xiàng)目具體情況，降低了審查指導(dǎo)效率，也影響了審查指導(dǎo)的準(zhǔn)確性。例如，某投訴項(xiàng)目整體符合投訴條件，但由于電話溝通中，市級(jí)財(cái)政部門未能掌握具體每個(gè)質(zhì)疑事項(xiàng)及答復(fù)內(nèi)容，未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)某投訴事項(xiàng)未經(jīng)合法質(zhì)疑，縣級(jí)財(cái)政部門對(duì)本應(yīng)限期補(bǔ)正的項(xiàng)目作出了受理決定。
二是僅對(duì)投訴處理決定階段的審查指導(dǎo)作用有限。在改革前期，縣級(jí)財(cái)政部門將已經(jīng)形成的處理決定意見(jiàn)報(bào)市級(jí)財(cái)政部門審查指導(dǎo)。但市級(jí)財(cái)政部門發(fā)現(xiàn)，部分投訴事項(xiàng)的前期審查、調(diào)查思路、方向、論證意見(jiàn)等均存在問(wèn)題，處理決定存在較大法律風(fēng)險(xiǎn)。例如，對(duì)于投訴事項(xiàng)未經(jīng)有效質(zhì)疑、投訴書缺少被投訴人及相關(guān)信息、沒(méi)有具體明確的投訴事項(xiàng)、缺少法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)、缺少授權(quán)委托書等情況，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)不予受理。然而，某縣級(jí)財(cái)政部門因受理審查不細(xì)致而作出了受理決定，導(dǎo)致處理過(guò)程不可逆轉(zhuǎn)。同時(shí)，受限于法定辦案程序和時(shí)限，這些投訴均無(wú)法重新補(bǔ)正。因此，僅僅對(duì)投訴處理決定書開(kāi)展審查，為市級(jí)開(kāi)展有效審查指導(dǎo)帶來(lái)了很大困難。
三是縣級(jí)財(cái)政部門難以有效領(lǐng)會(huì)市級(jí)審查指導(dǎo)意見(jiàn)。盡管市級(jí)與縣級(jí)財(cái)政部門前期進(jìn)行了多次溝通，但由于政策把握、溝通能力、信息差等因素影響，縣級(jí)財(cái)政部門不能全面領(lǐng)會(huì)市級(jí)指導(dǎo)意見(jiàn)，裁決過(guò)程中仍存在問(wèn)題。例如，專家論證問(wèn)題仍然不明確、不全面；對(duì)某投訴事項(xiàng)的認(rèn)定證據(jù)不充分；投訴處理決定書表述過(guò)于簡(jiǎn)單甚至敷衍，有些表述仍不嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范，極易引發(fā)異議等。
構(gòu)建行政裁決標(biāo)準(zhǔn)化體系
針對(duì)初期實(shí)踐中遇到的困難和問(wèn)題，煙臺(tái)市進(jìn)一步完善全市上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)分結(jié)合、一體推進(jìn)的工作機(jī)制，從制度、機(jī)構(gòu)、人員、流程、案卷等方面入手，提升各裁決要素的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。
一是建立標(biāo)準(zhǔn)化的行政裁決制度。制定全市統(tǒng)一的《煙臺(tái)市政府采購(gòu)行政裁決實(shí)施細(xì)則》《煙臺(tái)市政府采購(gòu)行政裁決工作規(guī)程》等制度辦法，規(guī)范政府采購(gòu)行政裁決運(yùn)作程序、內(nèi)部控制、專家審查管理、投訴舉報(bào)受理行為、檔案管理，科學(xué)設(shè)置行政裁決工作崗位，明確崗位職責(zé)分工，規(guī)范使用行政執(zhí)法自由裁量權(quán)。
二是形成標(biāo)準(zhǔn)化的責(zé)任分工機(jī)制。成立由局主要負(fù)責(zé)同志任組長(zhǎng)、分管負(fù)責(zé)同志任副組長(zhǎng)的行政裁決示范點(diǎn)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌研究、協(xié)調(diào)推進(jìn)和督促落實(shí)全市政府采購(gòu)行政裁決的重點(diǎn)工作。設(shè)置專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)行政裁決事項(xiàng)的集中受理、送達(dá)、檔案整理、咨詢答復(fù)、專家?guī)旖ㄔO(shè)、投訴處理結(jié)果公開(kāi)及指導(dǎo)性案例編制工作。建設(shè)獨(dú)立的辦案場(chǎng)所，強(qiáng)化設(shè)施設(shè)備支撐。市司法行政部門加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法規(guī)程、執(zhí)法文書和司法疑難問(wèn)題的工作指導(dǎo)。
三是打造標(biāo)準(zhǔn)化的行政裁決專業(yè)隊(duì)伍。創(chuàng)新建立統(tǒng)一的全市政府采購(gòu)行政裁決審查指導(dǎo)機(jī)制，組建以財(cái)政執(zhí)法人員、職業(yè)律師、高校學(xué)者為主體的煙臺(tái)市政府采購(gòu)行政裁決指導(dǎo)審查委員會(huì)，會(huì)商各縣級(jí)財(cái)政部門形成統(tǒng)一的審查意見(jiàn)，各縣級(jí)財(cái)政部門據(jù)此下發(fā)行政裁決書。同時(shí)，在市縣兩級(jí)通過(guò)配強(qiáng)工作隊(duì)伍、發(fā)揮公職律師和外聘律師團(tuán)隊(duì)作用等方式，在全市范圍內(nèi)組建一支專業(yè)、穩(wěn)定的政府采購(gòu)行政裁決隊(duì)伍。
四是搭建標(biāo)準(zhǔn)化的行政裁決文書案卷范本。針對(duì)縣級(jí)財(cái)政部門報(bào)送材料不統(tǒng)一、不規(guī)范問(wèn)題，為提升市級(jí)行政裁決審查指導(dǎo)委員會(huì)審查效率，制定出臺(tái)《政府采購(gòu)行政裁決文書案卷報(bào)送規(guī)范（試行）》。一方面，規(guī)定市級(jí)財(cái)政部門對(duì)縣級(jí)財(cái)政部門行政裁決審查指導(dǎo)覆蓋審查受理、調(diào)查過(guò)程以及處理決定全過(guò)程；另一方面，細(xì)化縣級(jí)財(cái)政部門報(bào)送材料為受理、調(diào)查和裁決三個(gè)階段22項(xiàng)內(nèi)容50項(xiàng)條目。市財(cái)政部門根據(jù)時(shí)限要求、案情難易等實(shí)際情況，于1—3個(gè)工作日以電話、郵件、視頻等方式在規(guī)定期限內(nèi)反饋審查指導(dǎo)意見(jiàn)。
自行政裁決示范建設(shè)工作開(kāi)展以來(lái)，市縣兩級(jí)財(cái)政部門密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，行政裁決案件統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)處理初見(jiàn)成效，協(xié)同完成處理政府采購(gòu)行政裁決事項(xiàng)9件，基本實(shí)現(xiàn)市域內(nèi)投訴事項(xiàng)處理一體化和標(biāo)準(zhǔn)化。
未來(lái)改革方向
一是完善機(jī)制，為行政裁決聯(lián)動(dòng)打開(kāi)新局面。煙臺(tái)市將著眼于解決基層財(cái)政部門突出問(wèn)題和實(shí)際困難，以強(qiáng)化投訴處理受理、調(diào)查、決定全流程裁決業(yè)務(wù)為抓手，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展政府采購(gòu)執(zhí)法培訓(xùn)。通過(guò)案例教學(xué)、模擬教學(xué)、實(shí)戰(zhàn)對(duì)抗、案卷評(píng)查、典型案例評(píng)選等方式開(kāi)展崗位大練兵、業(yè)務(wù)大比武、創(chuàng)新大競(jìng)賽，豐富上下級(jí)聯(lián)動(dòng)形式，切實(shí)強(qiáng)化行政裁決隊(duì)伍的綜合素質(zhì)和專業(yè)能力。
二是分段試行，在化繁為簡(jiǎn)中提質(zhì)增效。逐步采取“試點(diǎn)先行+動(dòng)態(tài)優(yōu)化”策略分步推進(jìn)。2025年為試行階段，市級(jí)財(cái)政部門對(duì)縣級(jí)財(cái)政部門報(bào)送的案卷實(shí)施“一案一評(píng)”書面反饋，并建立在線答疑機(jī)制，解答疑難問(wèn)題。隨后，適時(shí)轉(zhuǎn)入提效階段，創(chuàng)新建立“紅黃綠”三色預(yù)警機(jī)制，即對(duì)重復(fù)性錯(cuò)誤實(shí)施紅牌督辦，典型性案例進(jìn)行黃牌研討，優(yōu)秀做法給予綠牌推廣。切實(shí)提高縣級(jí)財(cái)政部門裁決水平，構(gòu)建事前引導(dǎo)、事中指導(dǎo)、事后督導(dǎo)的全市政府采購(gòu)監(jiān)管體系。
三是系統(tǒng)思維，從規(guī)則指引到價(jià)值引領(lǐng)。行政裁決改革不僅是技術(shù)層面的革新，更是法治價(jià)值的傳遞。煙臺(tái)市將在制度規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)化、機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)范化、案卷材料條理化的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索行政裁決重要環(huán)節(jié)、流程的易錯(cuò)點(diǎn)或難點(diǎn)的解決方式，致力于案件受理、調(diào)查取證、專家論證、合議決定、文書送達(dá)、裁決結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，切實(shí)提高行政裁決工作的效率和透明度。
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