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28 May,2021
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政府采購(gòu)法律制度修訂與完善應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞中央深改會(huì)議確定的原則，既著眼當(dāng)前，又要著眼于未來(lái)
前言
2018年11月14日，中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議審議通過(guò)了《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，指出：深化政府采購(gòu)制度改革要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，建立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改進(jìn)政府采購(gòu)代理和評(píng)審機(jī)制，健全科學(xué)高效的采購(gòu)交易機(jī)制，強(qiáng)化政府采購(gòu)政策功能措施，健全政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)制，加快形成采購(gòu)主體職責(zé)清晰、交易規(guī)則科學(xué)高效、監(jiān)管機(jī)制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術(shù)支撐先進(jìn)的現(xiàn)代政府采購(gòu)制度。
為此，政府采購(gòu)法律制度修訂與完善應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞中央深改會(huì)議確定的原則，既著眼當(dāng)前，以問(wèn)題為導(dǎo)向，解決政府采購(gòu)存在的問(wèn)題，又要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以法治為引導(dǎo)，推進(jìn)形成現(xiàn)代政府采購(gòu)法治體系。
（一）統(tǒng)籌考慮法律制度。建議，一是推進(jìn)建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府采購(gòu)法律制度。修訂完善后的政府采購(gòu)法，首先要考慮和借鑒國(guó)際先進(jìn)國(guó)家政府采購(gòu)法律理念、規(guī)則、監(jiān)督和管理方式，與世界同步；其次要與招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)現(xiàn)包容性融合，將招標(biāo)投標(biāo)法作為政府采購(gòu)法的一部程序法來(lái)執(zhí)行，確保法律之間協(xié)調(diào)一致。二是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)法向“公共采購(gòu)法”過(guò)度。打破現(xiàn)行的以部門或者行業(yè)管理模式，形成一部統(tǒng)一的既符合國(guó)際規(guī)則、與國(guó)際接軌，又適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的現(xiàn)代政府采購(gòu)法律制度。
（二）調(diào)整政府采購(gòu)范圍。建議，一是將現(xiàn)行政府采購(gòu)定義由“條件”型向“目的”型轉(zhuǎn)變，把以實(shí)現(xiàn)公共管理或者公共服務(wù)為目的采購(gòu)行為，全部納入政府采購(gòu)范疇。二是在現(xiàn)行法律規(guī)定基礎(chǔ)上，增加采購(gòu)主體、擴(kuò)大資金等范圍，將使用“公共資源”納入政府采購(gòu)范疇，增強(qiáng)政府依法管理公共事務(wù)的法治環(huán)境和依法管理能力。
（三）簡(jiǎn)化采購(gòu)組織形式。建議，一是取消集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，將集采機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)，有序參與競(jìng)爭(zhēng)，可有效優(yōu)化政府采購(gòu)代理市場(chǎng)環(huán)境、提升代理業(yè)務(wù)水平。二是通過(guò)委托代理或者政府購(gòu)買服務(wù)等方式由社會(huì)主體實(shí)施集中采購(gòu)，推進(jìn)集采機(jī)構(gòu)改制，促進(jìn)行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，最大限度地減少政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)化管理。三是在當(dāng)前情況下，上收集中采購(gòu)目錄的制定權(quán)限，由中央統(tǒng)一制定，打破集中采購(gòu)目錄各自為政局面，有利于集中力量辦大事。
（四）落實(shí)政策功能機(jī)制。建議，一是明確采購(gòu)人是落實(shí)政府采購(gòu)政策功能的第一責(zé)任人，履行主體責(zé)任。二是將落實(shí)政策功能的節(jié)點(diǎn)前移至采購(gòu)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，并隨政府采購(gòu)意向一并公開，解決目前在交易環(huán)節(jié)落實(shí)而構(gòu)成差別待遇或者歧視待遇問(wèn)題。三是將落實(shí)政策功能與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理掛鉤，納入考核指標(biāo)體系，作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)進(jìn)行考核，督促采購(gòu)人抓好落實(shí)工作。四是明確采購(gòu)人對(duì)于落實(shí)采購(gòu)政策的法律責(zé)任，確保政策功能的執(zhí)行取得應(yīng)有效果。五是補(bǔ)全政府采購(gòu)政策功能內(nèi)容，將國(guó)際通行的且對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有利的政策功能全部納入，尤其是將“自主創(chuàng)新”“綠色經(jīng)濟(jì)”等納入政府采購(gòu)政策功能范圍，鼓勵(lì)和維護(hù)科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)自主研發(fā)、自主創(chuàng)新的積極性，支持我國(guó)企業(yè)掌握核心技術(shù)，增添發(fā)展后勁。六是建立政府采購(gòu)“物有所值”為價(jià)值目標(biāo)，使政府采購(gòu)政策功能與實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)目標(biāo)有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)政府采購(gòu)調(diào)控能力。
（五）強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。建議，一是明確采購(gòu)人是政府采購(gòu)活動(dòng)的第一責(zé)任人。按照“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，在行使采購(gòu)權(quán)的同時(shí)切實(shí)履行好采購(gòu)責(zé)任，做到采購(gòu)程序合規(guī)、結(jié)果滿意。二是賦予采購(gòu)人靈活選擇采購(gòu)方式、自主確定評(píng)審專家的權(quán)利，采購(gòu)人可以根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的需求特點(diǎn)自主選擇適合的采購(gòu)方式及評(píng)審專家。取消評(píng)標(biāo)委員會(huì)、評(píng)審小組中專家比例的規(guī)定，賦予采購(gòu)人更多自主權(quán)。三是建立以預(yù)算績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向的采購(gòu)人內(nèi)控管理制度。采購(gòu)人要按照“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗”原則，完善采購(gòu)事項(xiàng)內(nèi)部決策機(jī)制，細(xì)化采購(gòu)流程各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確崗位權(quán)限和責(zé)任，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)和紀(jì)檢監(jiān)督，依法合規(guī)履行好采購(gòu)主體責(zé)任。
（六）增加采購(gòu)需求管理。建議，一是明確采購(gòu)人是編制采購(gòu)需求的主體責(zé)任，可以給予采購(gòu)人自行編制或者委托編制的權(quán)利，提高采購(gòu)需求編制的科學(xué)性、規(guī)范性。二是明確采購(gòu)需求應(yīng)當(dāng)包含的具體內(nèi)容。三是將采購(gòu)需求公開時(shí)間前移，對(duì)預(yù)算批準(zhǔn)后公開的采購(gòu)需求，原則上采購(gòu)活動(dòng)前不得調(diào)整，確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)順延采購(gòu)需求公開時(shí)間，以確保信息公開的準(zhǔn)確性和各參與方獲得信息的對(duì)稱性。四是對(duì)采購(gòu)需求完整、明確的采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)首選公開招標(biāo)方式，形成有效競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)采購(gòu)復(fù)雜或者特殊的采購(gòu)項(xiàng)目，采購(gòu)需求難以完整、明確表達(dá)的，應(yīng)當(dāng)明確對(duì)應(yīng)的采購(gòu)方式或者處理辦法，提高政府采購(gòu)效率。
（七）完善采購(gòu)方式設(shè)計(jì)。建議，一是政府采購(gòu)法第二十六條第二款規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要方式，限制了采購(gòu)人采用其他采購(gòu)方式的權(quán)利，也易造成采購(gòu)效率低下，應(yīng)予修改。二是將采購(gòu)方式適用情形與采購(gòu)需求掛鉤，進(jìn)一步理順并簡(jiǎn)化操作流程，允許采購(gòu)人依法選擇采購(gòu)方式；同時(shí)取消除單一來(lái)源外以外的其他采購(gòu)方式行政審批，由采購(gòu)人依法選擇和管理。三是增加“簡(jiǎn)易采購(gòu)程序”規(guī)定，以適用小額零星等特定情形；明確利用電子信息網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)的法律地位，推進(jìn)政府采購(gòu)電子化。四是將政府采購(gòu)六種采購(gòu)方式的評(píng)審辦法統(tǒng)一實(shí)行“綜合評(píng)分法”，取消“最低評(píng)標(biāo)價(jià)法”或者用于簡(jiǎn)易采購(gòu)程序中。五是可參照國(guó)際通行做法，除在采購(gòu)活動(dòng)前選擇非招標(biāo)方式外，全部使用公開招標(biāo)。在滿足公開招標(biāo)法定等標(biāo)期的前提下，符合條件的供應(yīng)商有三家及以上的采用公開招標(biāo)方式進(jìn)行，符合條件的供應(yīng)商只有兩家的采用非招標(biāo)方式進(jìn)行，符合條件的供應(yīng)商只有一家的采用單一來(lái)源進(jìn)行協(xié)商，進(jìn)一步提高采購(gòu)效率。
（八）改進(jìn)專家評(píng)審機(jī)制。建議，一是明確專家的資格條件、權(quán)利義務(wù)、行為規(guī)范，以及對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等。二是突出評(píng)審專家的專業(yè)咨詢作用，將專家的權(quán)利向政府采購(gòu)兩頭延伸，在擬定需求標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)解決方案和采購(gòu)實(shí)施方案，參與產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)能力等履約評(píng)價(jià)中發(fā)揮專家的專業(yè)支撐作用。三是強(qiáng)化評(píng)審專家從專業(yè)技術(shù)角度作出獨(dú)立的評(píng)審結(jié)論，對(duì)中標(biāo)（成交）候選供應(yīng)商只行使推薦權(quán)，定標(biāo)權(quán)由采購(gòu)人行使；同時(shí)厘清評(píng)標(biāo)委員會(huì)的權(quán)責(zé)界限，取消按照推薦順序中標(biāo)（成交）供應(yīng)商的規(guī)定，杜絕專家控標(biāo)問(wèn)題發(fā)生。
（九）豐富完善救濟(jì)制度。建議，一是在提起政府采購(gòu)?fù)对V前增加“調(diào)解”環(huán)節(jié)，將解決爭(zhēng)議的關(guān)口前移，在投訴受理前依法通過(guò)協(xié)調(diào)程序?qū)⒚芑饣蛘呓鉀Q。二是簡(jiǎn)化政府采購(gòu)救濟(jì)流程，修改政府采購(gòu)法第五十八條中關(guān)于對(duì)于投訴處理不服或者逾期未作處理的可以依法提起行政復(fù)議的規(guī)定，供應(yīng)商可以依法直接提起行政訴訟。三是考慮到市、區(qū)（縣）監(jiān)管能力不強(qiáng)，可考慮將行政裁決權(quán)向省級(jí)財(cái)政部門集中，推進(jìn)形成同案同罰，處罰標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“一地處罰全國(guó)通用”，違法供應(yīng)商在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行有效阻擊。四是在政府采購(gòu)活動(dòng)中，增加“司法”“仲裁”救濟(jì)渠道，供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法以采購(gòu)人為被告直接向有管轄權(quán)的法院提起訴訟，或者按照約定申請(qǐng)仲裁。以此，平衡監(jiān)管部門權(quán)責(zé)，提高政府采購(gòu)的救濟(jì)效率。
（十）落實(shí)各方法律責(zé)任。建議，一是對(duì)法律明確的違法情形，對(duì)應(yīng)設(shè)定法律責(zé)任，實(shí)施違法必究。二是細(xì)化處罰的層次和處罰標(biāo)準(zhǔn)，使同一違法情形在全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的處罰標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)并列罰則情形進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，以単罰為主，同時(shí)規(guī)定并罰情形。四是增加供應(yīng)商違法成本，對(duì)公開招標(biāo)數(shù)額以下的政府采購(gòu)標(biāo)的以公開的采購(gòu)預(yù)算為準(zhǔn)，實(shí)行等額罰款；對(duì)超出公開招標(biāo)數(shù)額以上的，實(shí)行超額累計(jì)罰款。通過(guò)大幅度增加供應(yīng)商違法成本，敦促供應(yīng)商遵守誠(chéng)實(shí)信用原則。
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