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20 Apr,2020
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預(yù)算績效管理的中國道路
作者：茍燕楠，上海大學(xué)總會計師，教授，復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心主任
中國的預(yù)算管理在過去二十年發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度已經(jīng)有了一定基礎(chǔ)，面向績效的新發(fā)展正在推開。美國著名的預(yù)算專家艾倫.?？苏J(rèn)為：考慮到獨(dú)特的治理模式和文化傳統(tǒng)，中國的預(yù)算績效管理要走自己的道路。本文嘗試回答“希克命題”，探討預(yù)算績效管理的中國道路。
一、 先控制，后績效
分稅制財政體制改革啟動后，中國的財政收支規(guī)?？焖僭鲩L，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢，建立基本的預(yù)算控制體系勢在必行。所以，2000年以來預(yù)算管理改革的首要目的是規(guī)范和控制，按照“收入一個籠子，預(yù)算一個盤子，支出一個口子”的要求，預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌平衡，無預(yù)算、不支出，拓寬財政性資金預(yù)算管理的覆蓋面；實(shí)施部門預(yù)算改革，一個部門一本賬，細(xì)化預(yù)算編制，建立兩上兩下的預(yù)算編制流程，完善公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，健全基本支出管理辦法、項目支出管理辦法，落實(shí)預(yù)算部門當(dāng)家理財主體責(zé)任；完善政府收支分類體系，實(shí)施政府會計改革，夯實(shí)預(yù)算編制和收支核算的基礎(chǔ)；建立單一賬戶體系，規(guī)范銀行賬戶管理，實(shí)現(xiàn)財政資金配置的規(guī)范、高效；建立政府采購制度，規(guī)范政府購買行為，加強(qiáng)支出執(zhí)行監(jiān)管，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度；實(shí)施“八項規(guī)定”，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”管理，嚴(yán)控行政成本；提高財政透明度，加強(qiáng)人大等部門和人民群眾對預(yù)算的監(jiān)督問責(zé)，等等。這些措施陸續(xù)推出，預(yù)算流程不斷優(yōu)化，收支范圍和標(biāo)準(zhǔn)更加明確，公務(wù)人員預(yù)算意識提高、預(yù)算行為更加規(guī)范，每年政府部門在預(yù)算編制、執(zhí)行和審計、評價上忙忙碌碌，各級政府的預(yù)算也從幕后走到臺前，從模糊變得漸漸清晰。這些努力往往不完美，甚至有些簡單粗糙、不近人情，但它們大都符合國情、有生命力，在預(yù)算管理上實(shí)現(xiàn)了基本的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、流程化，建立了必要的內(nèi)部控制機(jī)制，成為政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要前提和基礎(chǔ)。
有了控制基礎(chǔ)，還要有績效。公共投入是否圍繞政府的績效目標(biāo)充分聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域重點(diǎn)項目？財政性資金是否全面納入預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)有的績效？這些問題在傳統(tǒng)預(yù)算中并未得到充分的重視。預(yù)算績效管理的目的是影響政策制定、轉(zhuǎn)變政府職能和行為模式，是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。改革之初也曾試圖拿來主義，但我國有獨(dú)特的政治體制、經(jīng)濟(jì)規(guī)模、政府間關(guān)系、行政傳統(tǒng)，很難照搬照抄哪個國家的經(jīng)驗，具體措施上還得摸著石頭過河，邊實(shí)踐、邊調(diào)整，中央政府僅提出指導(dǎo)性意見，各級政府結(jié)合自身實(shí)際自主探索。在一系列管理性文件的指導(dǎo)下，各地政府在面上推進(jìn)的同時，著意探索符合本地實(shí)際的具體管理模式：北京市委、市政府統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績效管理，全面設(shè)置部門和單位整體績效目標(biāo)、政策及項目績效目標(biāo)，對規(guī)模以上所有新增政策和新增事業(yè)發(fā)展類項目開展事前評估，評估結(jié)果作為項目（政策）入庫和預(yù)算安排的必備要件，探索全成本預(yù)算績效管理模式，科學(xué)測算、全面衡量各方投入成本，合理設(shè)置預(yù)期績效目標(biāo)和監(jiān)督考核指標(biāo)，在預(yù)算管理中實(shí)現(xiàn)成本定額標(biāo)準(zhǔn)、財政支出標(biāo)準(zhǔn)和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。廣州市的探索經(jīng)歷了三個階段：第一階段聚焦“花錢必問效”，從花錢目標(biāo)的計劃性、花錢過程的可控性、花完錢后的效率性入手，實(shí)施了從事后績效評價到事前預(yù)算評審、績效目標(biāo)管理、事中績效監(jiān)控等一系列探索；第二階段強(qiáng)調(diào)“財政有績效”，以預(yù)算績效管理統(tǒng)攬財政管理，通過深化部門預(yù)算改革、實(shí)施項目和政策績效評價，加強(qiáng)預(yù)算公開透明等措施，提高財政管理績效；第三階段推進(jìn)“治理有績效”，面向政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，預(yù)算績效管理由支出項目拓展至部門整體、由事后評價延伸至預(yù)算管理全過程、由一般公共預(yù)算覆蓋至全口徑四本預(yù)算、由市本級為主轉(zhuǎn)向市區(qū)鎮(zhèn)三級同步發(fā)展，同時一以貫之地推進(jìn)預(yù)算公開，公開四本預(yù)算的績效目標(biāo)，公開所有預(yù)算部門的部門整體和支出項目績效目標(biāo)，公開由市財政局組織的各項績效評價結(jié)果，向市人大常委會專題報告年度財政支出績效情況，逐步構(gòu)建起“全方位、全過程、全覆蓋、全公開”預(yù)算績效管理體系。浙江省重視責(zé)任和激勵機(jī)制建設(shè)，在政府預(yù)算層面，通過對政府及各部門戰(zhàn)略和政策的梳理，加大預(yù)算與政府戰(zhàn)略目標(biāo)的整合力度；在部門預(yù)算層面，通過部門整體績效與整體預(yù)算安排適度掛鉤，建立基于預(yù)算分配的激勵約束機(jī)制；在政策和項目層面，通過結(jié)果反饋整改和預(yù)算應(yīng)用，形成政策和項目的調(diào)整優(yōu)化機(jī)制。對國外經(jīng)驗的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化也不乏代表，以美國聯(lián)邦政府績效評級工具PART在我國的應(yīng)用為例，這個經(jīng)本土化改造的工具曾先后在中央直屬單位、上海市、海南省、哈爾濱市等地反復(fù)實(shí)踐和改進(jìn)，最后在云南省形成了“控制為主，績效導(dǎo)向”的省級預(yù)算編審模式，建立了項目支出預(yù)算編審管理、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)定額管理、預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)流程管理和部門預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控管理“四位一體”的公共預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理體系，在省本級預(yù)算上全面實(shí)施，從2011年至今，取得了良好的應(yīng)用效果。無獨(dú)有偶，韓國政府對PART工具的借鑒也如出一轍，其中一個舉措就是建立自我評價體系，保留了定位、計劃、管理、結(jié)果的基本框架，并進(jìn)行了較為成功的本土化改造和應(yīng)用。不同的是：韓國把PART的25個問題簡化為12-13個問題，側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向的評估；我國云南省則圍繞目標(biāo)、計劃、管理三個方面簡化為7個問題，聚焦項目目標(biāo)是否符合重點(diǎn)工作方向、實(shí)施方案是否合理可行、預(yù)算安排是否合理、項目組織實(shí)施是否科學(xué)規(guī)范等預(yù)算績效管理最基本的要素，側(cè)重計劃與預(yù)算的整合，強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制質(zhì)量，審核結(jié)果與安排預(yù)算掛鉤。
過去二十年，在財政相對寬松的環(huán)境下，我國各級政府幾乎遍歷了預(yù)算管理的各個領(lǐng)域，有的探索已成定式，有的淺嘗輒止，有的則準(zhǔn)備整理行囊再出發(fā)，隨著2018年34號文的頒布，面向政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一場轟轟烈烈的改革粉墨登場。這是個綱領(lǐng)性的文件，系統(tǒng)描繪了我國預(yù)算績效管理的藍(lán)圖：全方位，即縱向一體化，在政府各層面圍繞績效目標(biāo)優(yōu)化配置資源；全過程，即構(gòu)建管理閉環(huán)，在預(yù)算周期各環(huán)節(jié)加強(qiáng)激勵和問責(zé)；全覆蓋，即橫向一體化，對財政性資金全面實(shí)施監(jiān)管和問責(zé)。歷史上從沒有哪個國家的績效預(yù)算改革如此意志堅定、目標(biāo)遠(yuǎn)大，由國家最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)發(fā)布實(shí)施意見，動員各級政府全面參與。歷史上的績效預(yù)算實(shí)踐主要有四種類型：呈現(xiàn)型績效預(yù)算只是在預(yù)算中呈現(xiàn)一些績效信息，沒有在支出和效果間建立聯(lián)系；告知型績效預(yù)算基于績效目標(biāo)和指標(biāo)組織預(yù)算，嘗試在預(yù)算決策和實(shí)施中使用績效信息；管理型績效預(yù)算使用績效信息來改進(jìn)管理和績效，管理者對預(yù)算資金的使用有更大自由；直接型績效預(yù)算試圖用基于績效的公式來分配預(yù)算，即用公式計算替代決策過程，難免可望而不可及。我國預(yù)算績效管理的藍(lán)圖扎根中國大地，源于中國實(shí)踐，參照又超越了這些理念和模式，是社會主義新時代的新長征。
二、 變化的形勢，微妙的關(guān)系
中國的預(yù)算績效管理改革面臨以下形勢：隨著國力不斷增強(qiáng)，人民群眾對經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、社會繁榮穩(wěn)定、政府治理水平等方面期望提高，預(yù)算要覆蓋新領(lǐng)域，提升新境界，而基本公共服務(wù)水平的穩(wěn)步提升，老齡化社會的到來，導(dǎo)致剛性支出在預(yù)算中的比重提高，財政空間被擠壓；為防范和化解財政風(fēng)險，國家嚴(yán)控地方政府融資，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面開支的歷史欠賬要在一般公共預(yù)算中逐步消化，短期內(nèi)激化了收支矛盾。不僅如此，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，近年來財政收入年增幅在6%左右，今年由于大幅度減稅降費(fèi)，收入的下行壓力非常大，通過收入增量平衡增支需求的漸進(jìn)預(yù)算模式已一去不返，基數(shù)調(diào)整在所難免，預(yù)算將面臨更多矛盾和沖突，亟需用新理念、新模式、新技術(shù)回答預(yù)算的基本問題：將X元分配給項目A而非項目B的基礎(chǔ)是什么？新時代需要新模式，雖說巧婦難為無米之炊，但現(xiàn)實(shí)往往是有困難，才有巧婦和意料之外、情理之中的解決方案。
全面實(shí)施預(yù)算績效管理要處理好幾個關(guān)系：第一個是政府與市場，這是最高層面的配置績效，關(guān)乎政府治理的基本定位，這個問題解決好，從競爭性領(lǐng)域堅決退，向公共性領(lǐng)域謹(jǐn)慎進(jìn)，自然會化解許多問題和麻煩。第二個是預(yù)算與治理，預(yù)算是治理的一個方面，只有從政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度謀篇布局，提升綜合施政能力，協(xié)同推進(jìn)各方面工作，才能更有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效。第三個是問責(zé)和激勵，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)問責(zé)，花錢必問效，無效必問責(zé)，但如果支出有績效怎么辦？適當(dāng)?shù)募钅軌蛩膬蓳芮Ы?。第四個是控制與績效，近二十年來我們一直在強(qiáng)化預(yù)算控制，卓有成效，但還不理想，現(xiàn)在要實(shí)施預(yù)算績效管理，預(yù)算部門得有空間和自由，外部控制放得更開，內(nèi)部控制收得更緊，才可能有持續(xù)的績效改進(jìn)。
三、 預(yù)算績效管理的中國道路
預(yù)算績效管理的中國道路具體怎么走？我認(rèn)為當(dāng)前主要是四方面：
首先是控制政府規(guī)模。政府要有效，就要行于所當(dāng)行，止于所不可不止。當(dāng)下最重要的，就是把減稅降費(fèi)落到實(shí)處，把該減的都減掉、該讓的全讓掉，盡可能降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)有效需求，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力，不失時機(jī)地理順政府和市場關(guān)系。如果政府集中用錢不如老百姓和企業(yè)分散用錢有效，就讓老百姓和企業(yè)自己用，既有獲得感，又有績效，還大量減少了政府的無用功。同時，要控制政府債務(wù)規(guī)模，特別是隱形債務(wù)規(guī)模，避免盲目建設(shè)透支未來，特別要防止寅吃卯糧。否則，一手硬，一手軟，不斷積蓄財政風(fēng)險，長期來看，績效低，還會影響代際公平。
其次是落實(shí)預(yù)算績效責(zé)任。誰花錢，誰負(fù)責(zé)，預(yù)算部門是預(yù)算績效管理最可靠的責(zé)任主體，牢牢牽住這個牛鼻子，就能上傳下達(dá)，實(shí)現(xiàn)政府、部門、項目和政策預(yù)算績效目標(biāo)和績效管理的一體化。具體而言，一則從政府失靈的領(lǐng)域抽身，好鋼用在刀刃上，有限資金進(jìn)一步回歸和聚焦公共領(lǐng)域，把該辦的能辦的事辦好；二則經(jīng)濟(jì)社會快速轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，各預(yù)算部門分分合合，經(jīng)歷了許多變化，部門職能、政策和項目交叉重疊的現(xiàn)象客觀存在，雖然斬不斷、理還亂，但說不清、道不明，就沒法管，必須抽絲剝繭、條分縷析，或調(diào)整項目歸口，或重塑部門職能，這個坎沒法回避，必須跨越；三則圍繞政府和部門規(guī)劃、核心績效目標(biāo)實(shí)施政策和項目打捆，實(shí)現(xiàn)職能重塑、任務(wù)整合、聚焦績效目標(biāo)配置預(yù)算。唯有目標(biāo)明確、責(zé)任落實(shí)、主線突出，預(yù)算績效管理才可能扎實(shí)推進(jìn)。
第三是問責(zé)和激勵。績效不好就問責(zé)，績效好就獎勵，說起來容易，做起來難：績效低可能是暫時的，績效低不是不努力，績效低可能還需要增加投入；績效高可能不長久，績效高可能與努力與否無關(guān)，績效高可能反而不必繼續(xù)支出。理想是問責(zé)和激勵并重，現(xiàn)實(shí)是問責(zé)多、激勵少。過度問責(zé)會影響士氣，導(dǎo)致預(yù)算部門循規(guī)蹈矩、畏首畏尾、規(guī)避風(fēng)險、放棄創(chuàng)新；必要的激勵則能激發(fā)活力，引導(dǎo)預(yù)算部門精益求精、銳意創(chuàng)新，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，創(chuàng)新可能是績效最重要的來源，必須高度重視。預(yù)算環(huán)境復(fù)雜多變，人性微妙難以把握，失之毫厘，謬以千里，問責(zé)和激勵機(jī)制不是簡單的因果關(guān)系，而是綜合考慮各種因素后深入細(xì)致的建構(gòu)工作。
第四是透明度。政府關(guān)起門來成一統(tǒng)是種管理方式，可以不管春夏與秋冬，但人民群眾沒有感覺，何談績效。只有開門全面實(shí)施預(yù)算績效管理，才能夠與人民群眾血脈相通，從群眾中來，到群眾中去，才能夠真正做到全心全意為人民服務(wù)，預(yù)算績效的目的是人民的福祉，人民有感覺才叫績效?！暗啦贿h(yuǎn)人，人之為道而遠(yuǎn)人，不可以為道”，一則預(yù)算績效管理要緊緊圍繞人民的福祉展開；二則預(yù)算績效管理要推動政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，眾人拾柴火焰高，要培育治理生態(tài)，政府、人民群眾、社會中介組織、媒體等方方面面都要參與進(jìn)來，調(diào)動起來；三則公共部門具體干活的人有創(chuàng)造力，預(yù)算才可能有績效，來自社會的壓力和激勵很重要，受關(guān)注的政府更容易激發(fā)生機(jī)活力。
四、路標(biāo)
首先是黨的領(lǐng)導(dǎo)。預(yù)算的本質(zhì)是政治，預(yù)算績效管理要講政治，要牢牢把握正確的政治方向，要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，以人民的利益和國家的富強(qiáng)作為根本訴求和衡量標(biāo)準(zhǔn)，惟精惟一，止于至善。
其次是創(chuàng)新。創(chuàng)新是績效的催化劑，沒有創(chuàng)新，就沒有革命性的績效提升。預(yù)算績效管理是創(chuàng)新型國家建設(shè)中最重要的機(jī)制設(shè)計之一，原來花很多錢、費(fèi)很多勁做的事兒，新技術(shù)、新機(jī)制、新模式能夠用意想不到的成本和方式解決。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨穩(wěn)的形勢下，創(chuàng)新正日益成為預(yù)算績效管理和公共服務(wù)能級提升的關(guān)鍵，有望創(chuàng)造發(fā)展新動能，推動政府治理體系和治理能力的根本性變革。
再者是簡化。少則得，多則惑，預(yù)算績效管理要容易理解，便于操作。要定期梳理各種政策、規(guī)定、流程、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，該廢的廢，該并的并，該調(diào)的調(diào)。大道至簡，要求少了、準(zhǔn)了，反而有利于聚精會神干出成效。束縛過多、規(guī)定過細(xì)，實(shí)踐者沒有寬松的環(huán)境、明確的方向、創(chuàng)造的自由，天天眼光向上、疲于應(yīng)付、戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，就很難有績效。
第四是執(zhí)中。極高明而道中庸，改革既要讓預(yù)算部門明確責(zé)任和目標(biāo)、了解規(guī)范和底線，更要讓他們輕裝上陣，把潛能發(fā)揮出來。預(yù)算績效管理是提升治理績效的新工具，對參與者而言，這個工具要能應(yīng)用自如、創(chuàng)造價值，不能作繭自縛，成為工具的奴隸、疲于奔命、勞而無功。預(yù)算績效管理要優(yōu)化治理生態(tài)：有利于提升政府治理能力，有利于部門履職，有利于財政管理，有利于人大監(jiān)督，有利于人民群眾廣泛參與。只有各方面都熱心參與，有貢獻(xiàn)、有收獲、有效果，預(yù)算績效管理才有生命力。
原文發(fā)表于《中國財政》2019年第24期茍燕楠：《公共預(yù)算的十個問題》，《復(fù)旦預(yù)算治理》，復(fù)旦大學(xué)公共預(yù)算與績效評價中心，2018年10月18日，https://mp.weixin.qq.com/s/iz0fF1tR8j1bdSvBHxxiV
