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19 Apr,2019
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采購是世界銀行（以下簡稱“世行”）實(shí)現(xiàn)發(fā)展援助和政策意圖的重要抓手。多年來，世行以高標(biāo)準(zhǔn)采購體系引領(lǐng)了主要政府間國際金融機(jī)構(gòu)的采購制度和管理模式。2016年7月，世行發(fā)布了新采購體系（New Procurement Framework），建立了采購發(fā)展戰(zhàn)略管理制度（Project Procurement Strategy for Development,以下簡稱PPSD），將采購需求的確定和實(shí)現(xiàn)貫穿于項(xiàng)目執(zhí)行全過程，確保采購活動最大限度實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)。
一、世行采購需求的主要內(nèi)容和形成機(jī)制
世行新采購體系的顯著特點(diǎn)之一，是采購管理鏈條向需求和結(jié)果延伸，由注重交易過程轉(zhuǎn)向注重前期采購計劃和后期合同管理（參見圖1），采購管理與預(yù)算執(zhí)行有機(jī)結(jié)合，并圍繞采購需求的形成和實(shí)現(xiàn)設(shè)置了一系列控制機(jī)制。
（一）采購需求的作用
采購需求是項(xiàng)目目標(biāo)在采購活動中的具體化，是采購活動的核心。在采購活動中，采購需求既是供應(yīng)商響應(yīng)、報價的基準(zhǔn)，也是采購人決策的依據(jù)，在很大程度上決定著采購活動的成敗和項(xiàng)目執(zhí)行的效果。合理、明確、詳實(shí)的采購需求能激勵潛在供應(yīng)商參與政府采購活動，提高采購成功率，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的績效目標(biāo)，并為后續(xù)采購提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。
（二）采購需求的主要內(nèi)容
采購需求主要解決買什么、買多少以及需要什么服務(wù)的問題，一般包括采購項(xiàng)目基本信息、功能性需求、政策性需求和其他要求。
1.產(chǎn)品清單和交付時間。主要指產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)的名稱、數(shù)量、項(xiàng)目所在地、最早和最晚交付時間等基本要求。
2.產(chǎn)品技術(shù)規(guī)范。技術(shù)規(guī)范詳細(xì)列明產(chǎn)品的技術(shù)特征，充分描述相關(guān)產(chǎn)品的材料和工藝標(biāo)準(zhǔn)、測試項(xiàng)目、所需服務(wù)、履約保證及違約賠償?shù)?。技術(shù)規(guī)范要鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，同時注意非限制性和非歧視性。
3.政策性要求。滿足世行的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等政策要求，包括勞工和工作條件、資源效率和污染防控、社區(qū)健康、安全等多項(xiàng)環(huán)境和社會標(biāo)準(zhǔn)。
4.其他要求。采購人可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，遵循世行采購核心原則，提出一些特殊要求。例如，在成本費(fèi)用合理的情況下，可要求供應(yīng)商進(jìn)行必要的測試或檢驗(yàn)，以驗(yàn)證產(chǎn)品性能是否符合規(guī)定的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
（三）采購需求的形成過程和影響因素
采購需求的形成主要通過PPSD來完成。世行認(rèn)為，項(xiàng)目規(guī)劃的早期階段是實(shí)現(xiàn)物有所值的最佳時機(jī)。因此，世行要求借款人在完成可行性研究之后、項(xiàng)目正式獲批之前制定PPSD。PPSD可以概括為形成采購需求和確定采購安排兩部分，前者涉及一系列分析研究工作，是PPSD 的主要著眼點(diǎn)。PPSD通過明確項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)（Project Development Objective, PDO），分析項(xiàng)目實(shí)施的內(nèi)外部環(huán)境，界定采購活動面臨的風(fēng)險和機(jī)遇，形成采購需求。
1.項(xiàng)目發(fā)展目標(biāo)（PDO）。PDO是指項(xiàng)目所希望達(dá)成的基本目標(biāo)，每個PDO對應(yīng)一個或幾個可歸因、有時限的成果指標(biāo)。采購需求來源于PDO，是PDO和成果指標(biāo)在采購項(xiàng)目中的具體體現(xiàn)。
2.實(shí)施環(huán)境分析。這一分析主要針對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)、法治、生態(tài)等影響市場和供應(yīng)商行為的外部環(huán)境。采購項(xiàng)目處于不同的外部環(huán)境中，其采購需求具有不同特點(diǎn)。例如，在不同的自然和地理?xiàng)l件下，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)存在差異；在某些國家，航空測繪等限制性合同必須面向國有企業(yè)采購。
3.市場分析。分別從供需雙方的角度，研究市場運(yùn)作方式及其影響，最大限度地激勵有效投標(biāo)人參與競爭。例如，如果買方在付款方面的記錄不夠理想，可以通過適當(dāng)放寬交付時間、降低服務(wù)要求、完善付款機(jī)制等舉措，增加采購項(xiàng)目對供應(yīng)商的吸引力；如果市場上某類產(chǎn)品的有效供應(yīng)商不足，可以考慮簽訂長期合同或者尋找替代產(chǎn)品。
4.采購風(fēng)險分析。世行將項(xiàng)目執(zhí)行中的風(fēng)險分為技術(shù)風(fēng)險、財政風(fēng)險、環(huán)境社會風(fēng)險和資金支付風(fēng)險。財政風(fēng)險包括公共財政管理、采購、腐敗等具體風(fēng)險事項(xiàng)。其中，采購風(fēng)險分析主要是界定采購各個階段可能存在的風(fēng)險、機(jī)遇及其影響程度，明確責(zé)任主體，提出管控措施。采購風(fēng)險對合同成本、供應(yīng)商報價、合同執(zhí)行、項(xiàng)目績效有直接影響，借款人需盡量使風(fēng)險最小化、機(jī)遇最大化。
5.利益相關(guān)方分析。利益相關(guān)方是指可能影響項(xiàng)目或受項(xiàng)目影響的主體，包括政府、受益人、被項(xiàng)目影響的個人或組織等。利益相關(guān)方分析主要是為了在項(xiàng)目實(shí)施過程中，妥善處理和適當(dāng)滿足利益相關(guān)方訴求。例如，施工地點(diǎn)位于居民區(qū)的，需要更高標(biāo)準(zhǔn)的、具有噪音屏蔽功能的施工圍擋。
二、世行采購需求的實(shí)現(xiàn)機(jī)制
采購需求一旦確定，意味著項(xiàng)目可進(jìn)入實(shí)施階段。為了確保采購需求實(shí)現(xiàn)，最終達(dá)成項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)，世行采購制度從人員配備、采購執(zhí)行和合同履行等幾方面建立了保障機(jī)制。
（一）采購人員配備和責(zé)任歸屬
世行項(xiàng)目由借款人的項(xiàng)目管理和執(zhí)行機(jī)構(gòu)人員、經(jīng)世行授予資格的專家共同完成。借款人是采購活動執(zhí)行主體和責(zé)任主體，在世行駐項(xiàng)目所在地專家的協(xié)助下編制PPSD等項(xiàng)目執(zhí)行文件，報世行總部批準(zhǔn)。在項(xiàng)目準(zhǔn)備和執(zhí)行過程中，總部可以酌情向借款人提供“手把手”技術(shù)指導(dǎo)，但借款人的主體責(zé)任并不因此而轉(zhuǎn)移。
（二）采購過程中的需求實(shí)現(xiàn)機(jī)制
采購過程是將采購需求轉(zhuǎn)化為合同的過程，主要有以下環(huán)節(jié)：一是最佳采購安排。根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)和采購需求，靈活組合“采購方式+市場范圍+合同類型”，形成與采購項(xiàng)目金額、需求、風(fēng)險、性質(zhì)和復(fù)雜程度最匹配的“定制化”采購方案。二是科學(xué)設(shè)定評審標(biāo)準(zhǔn)。評審標(biāo)準(zhǔn)是采購需求的直觀反映，要以采購需求為核心，涵蓋采購需求的全部內(nèi)容，包括采購的產(chǎn)品及相關(guān)服務(wù)要求，并科學(xué)設(shè)置量化評分細(xì)則。三是重視采購合同。合同條款來源于采購需求和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)文本。采購人綜合考慮采購的風(fēng)險、性質(zhì)、價格機(jī)制，以及采購雙方職責(zé)義務(wù)等，選擇適當(dāng)?shù)暮贤愋汀：贤瑑?nèi)容應(yīng)當(dāng)全面、充分滿足所有采購需求，反映產(chǎn)品全部規(guī)格要求，細(xì)化風(fēng)險管理措施，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
（三）合同履行中的采購需求實(shí)現(xiàn)機(jī)制
合同履行即項(xiàng)目執(zhí)行。世行要求借款人將PDO、采購需求和合同文本細(xì)化為分階段、可量化的具體指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)采購、履約、支付和績效管理的緊密銜接，確保項(xiàng)目執(zhí)行效果。
1. 設(shè)置兩套指標(biāo)
一是合同履行關(guān)鍵績效指標(biāo)（Key Performance Indicator），主要反映項(xiàng)目進(jìn)展情況；二是支付指標(biāo)（Disbursement Linked Result），主要反映支付進(jìn)度。借款人按照這兩套指標(biāo)監(jiān)督合同履行，世行據(jù)此定期評估項(xiàng)目進(jìn)展和支付進(jìn)度，并在合同完成后開展績效評價。
2. 形成兩項(xiàng)報告
采購人需每年兩次向世行提交《項(xiàng)目實(shí)施情況和結(jié)果報告》(Implementation Status and Results)和《備忘錄》（Aide Memoire），完整反映項(xiàng)目資金到位、合同履行、支付進(jìn)度、風(fēng)險管理、廉政建設(shè)等情況，提出下一步工作計劃。其中，前者側(cè)重于通過兩套指標(biāo)等量化數(shù)據(jù)反映項(xiàng)目進(jìn)展，后者側(cè)重于定性描述和綜合分析。世行根據(jù)報告跟蹤項(xiàng)目進(jìn)展，對于出現(xiàn)異常狀況，尤其是風(fēng)險等級提高或滿意程度下降的，將要求借款人作出說明并采取切實(shí)有效的風(fēng)險管控措施。
三、對我國政府采購制度改革的啟示
世行采購體系改革處于國際公共采購制度改革前沿，對我國政府采購制度改革具有重要借鑒意義。
（一）建立健全政府采購需求管理制度
在完善采購交易規(guī)則的同時，建立包括規(guī)章制度、參考文本和參考標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的政府采購需求管理制度體系，將采購需求管理與項(xiàng)目立項(xiàng)、預(yù)算批復(fù)、采購過程、資金支付和績效管理有機(jī)結(jié)合，確保采購活動有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，提高財政資金使用效益。
（二）強(qiáng)化預(yù)算部門主體責(zé)任和內(nèi)控管理
預(yù)算部門建立和完善內(nèi)部采購需求管理制度，明確管理責(zé)任，做好內(nèi)部控制和政策傳導(dǎo)。在采購代理機(jī)構(gòu)和專家的專業(yè)協(xié)助下，加強(qiáng)對項(xiàng)目運(yùn)行環(huán)境、市場供應(yīng)能力、機(jī)構(gòu)能力和人員素質(zhì)等的分析論證，綜合考慮國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo)，科學(xué)合理確定采購需求，并據(jù)此作出相對最優(yōu)的采購安排。
（三）實(shí)施以風(fēng)險控制為核心的全程監(jiān)控管理
采購周期、異常高價/低價、履約以及廉政等風(fēng)險事項(xiàng)貫穿于采購活動和合同執(zhí)行的全過程。目前我國政府采購全程風(fēng)險防控和處置機(jī)制還不完善，采購活動中一旦發(fā)生風(fēng)險事項(xiàng)，將直接影響政府預(yù)算執(zhí)行和公共職能的履行。建議加強(qiáng)采購風(fēng)險管理，及時識別和處置采購過程和合同履行中的風(fēng)險事項(xiàng)。
（四）提升采購人員專業(yè)化水平
采購人員職業(yè)化是國際趨勢，世行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等將其作為衡量國家采購體系是否完備的重要指標(biāo)。在我國深入推進(jìn)“放管服”改革的背景下，為了切實(shí)提高預(yù)算部門、采購代理機(jī)構(gòu)、專家等政府采購從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)，可以借鑒世行電子學(xué)習(xí)系統(tǒng)的做法，國家統(tǒng)一開發(fā)政府采購電子學(xué)習(xí)平臺，向各類采購主體免費(fèi)提供電子學(xué)習(xí)課程，要求相關(guān)人員從事政府采購業(yè)務(wù)之前應(yīng)當(dāng)在電子平臺完成學(xué)習(xí)、測試并生成證書，將此作為單位內(nèi)控要求進(jìn)行考核評估。
作者：中國財政部國庫司政府采購處 夏玲
來源：中國政府采購網(wǎng)
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